郡县制与分封制，双轨并存。先为十三刺史部时，或别无不同。然自废史立牧，州牧大权独揽，掌一州军政。此时，差别显而易见：国主、县主之封邑，州牧不可擅权。如先前刺史时一般，便是州牧亦只有监督察举之权。国相、县令人选，州牧、郡守举荐后，仍由朝廷任命。
一言蔽之，废史立牧后，郡、国双轨制，区别越发明显。
试想，长沙郡内益阳县，便是荆州牧亦无权插手，如同一片独立王国。若类似封国遍及天下，对蓟王而言，是何等之利好！
不出数日，桓帝二妹三女，计五位县主，争先恐后，质押五县，食俸不减，各向城中子钱家，举债五千万钱。多事之秋，此举虽有失体面，亦是无奈之举。难不成，让桓帝亲属，皆饿死不成。然若让禁中出钱供养桓帝亲属，还不如饿死。须知，洛阳宗亲何其多也。若开此先例，便有无数列候封君，入宫哭诉，求取钱财。
此风断不可长。
两害相较，取其轻。不愿出钱，不能饿死。唯有向子钱家举债一途。
五位长公主齐来陈情。太皇窦太后遂请宗正，尚书令，并太皇董太后，何太后，与少帝，三后一帝，共商此事。
“换言之，由子钱家代为打理汤邑，十年后归还。举债一笔勾销，年年食俸不减。”少帝问道：“当真如此乎？”
“回禀陛下，当真如此。”长社县主起身奏曰。
“无利可图，莫非子钱家亦行善乎？”少帝奇道。
“无利不起早。子钱家，以钱生钱，绝非善类。”太皇董太后亦道：“券书何在？”
“券书在此。”长社县主遂将券书奉上。
太皇董太后命人取来一观：“券书上只说‘租赁荒县，为期十年’。并未言及长公主家事，及治民之权。便是‘荒县’二字，亦大而化之，未曾细说。或可类比‘荒山’，究竟何为‘荒县’，见仁见智。实无可指摘。”
“城中子钱家，各个长袖善舞，多钱善贾。精于此术，如何能授人以柄。”何太后转问曹节：“尚书令以为如何？”
“此乃天家私事，老奴岂敢多言。”曹节五体投地。
见他中气十足，老而弥坚，何太后暗自叹息：“但说无妨。”
曹节又等二位太皇太后出声，这才斟酌言道：“黄巾乱后，群盗蜂起。道路断绝，州郡自顾不暇。我朝郡国并行，废史立牧后，州牧大权独揽。然对境内封国，却有心无力。老奴窃以为，事急从权，或可一试。”
“如尚书令所言，州郡尚力有不逮，子钱家，如何讨贼安民？”宗正刘虞问道。
“此便是非同寻常之处。”曹节言道：“老奴实不知，荒县如何生钱。”
然少帝却颇觉有趣：“所谓‘眼见为真’，何不拭目以待。”
“君无戏言。”太皇窦太后谆谆善诱：“陛下既已许，便姑且一试。稳妥起见，劳烦宗正与尚书令，拟定具体之法。不可有违汉律礼法，折损天家颜面。”
“遵命。”