皇帝虽然觉得此人非忠义之辈，但了解过建安城的现状后倒觉得他对辖下百姓还算负责，于是依旧用他为建安州都督。
但对于安市城往南一大片土地，皇帝却不愿设置都督府。
白善也认为这些都督需要监督，于是提议道：“陛下何不设置都护府？”
都督府和都护府在朝廷品级上是一样的，但相关政策却一点儿也不一样。
都督府的都督一般是当地的头领来担任，只要不犯下大错，他们一家还能世袭罔替，辖下的军事和政治都是自己管理，在一定程度上还有任免之权，其实和王也差不多了。
只不过是皇帝将本属于高句丽王一人的地盘一分为四，挑选了非高氏的人担任首领，且都督府必须为辖下百姓造册登记户口，对朝廷纳税；
但都护府里的都护是由朝廷派遣的，军队也由朝廷派遣，对其的控制力更强。
之所以越过上面三个都督府在最南边设立安东都护府，陈兵于此，就是为了震慑新罗和百济，也是隔绝了上面三个都督府和新罗百济的联系。
都护府有“抚慰诸藩，辑宁外寇”之责，权力很大，手上有兵权，这里又天高皇帝远。
皇帝苦恼了好几天也没选出合适的人选来。
他见白善的伤似乎好得差不多了，这几天的诏书多数出于他的手，于是将他招来问话，“你觉得安东都护府朝中谁合适担任？”
白善想了想后道：“陛下不如先问谁愿意担任。”
皇帝道：“正三品的边疆大吏，他们还看不上？”
白善道：“陛下，安东太远了。”
“有安西远吗？”
“所以朝中又有几位大臣愿意去安西呢？”
皇帝噎住，当时他派他外甥去安西都护府时，柴家的人不就悄悄的哭了一场吗？
皇帝抽了抽嘴角问：“总有愿意去的人吧？”
“自然有的，然而愿意去的未必合适来，”白善道：“陛下，高句丽才打下，新罗和百济也都不是善与之辈，来的人须会掌兵，还要会治理地方，方能让这一片尽快安宁下来。但除此之外，此人还要对朝廷忠心，否则……”
否则过个几十年，安东就不再是他们才打下的安东了。
皇帝自然知道这一点儿，这就是他的迟疑之处了，他问道：“你既能提出这些问题，显然是已经有了办法了，说说看吧。”
白善就提议牛刺史，“他此次征战有功，且能力陛下也看到了，他有掌兵之能，又有治理地方的能力，何不用他？”
皇帝：“营州是下州，刺史只有正五品而已，这一下就连跳四级？”
白善连忙道：“陛下用人素来看才，何必拘泥于品级呢？”
皇帝沉思起来。
他原想从京城的官员里挑人的，但怎么挑都挑不出合适的，牛刺史……倒是勉强可行。
不过皇帝也没有立刻做决定，和白善挥手道：“朕知道了，你先退下吧。”
白善起身退下。