部门是分开好，还是合并好？这是官场上一个永恒的话题。把中书省和枢密院分开，甚至再分出一个三司，就是为了分割宰相的权力。两府三司分别办公、分别奏事，相权是分了，皇权的压力可就大了。枢密院只管征兵不管三司有没有钱，中书只管发布政令不管军事斗争和财政，一有矛盾还能打到哪里？只能打到皇上那里。皇上只是一个受过良好教育的普通人，也未必能恰当的处理。长此以往，反正皇帝也是错得多，处理错了就还不如不处理，那干脆大事小事都不处理了，久而久之，大宋朝积贫积弱。
集中起来交给宰相府统一处理，通过三省六部把行政、财政、军政都统一处理了。这样好吗？效率提高了，不必所有事情向上级去请示了，职责更明确了，事情办不好都是宰相的责任，再也不会各个部门打来打去了。可这是有巨大问题的，如果没有宰相专权，皇上可以休息了，但基层的矛盾并不是被化解了，而是被掩盖了，只是皇上不必烦忧。可以理解为将行政、财政、军政降低一个层级，所谓的扁平化管理，这样的做法本质上是在掩盖矛盾。让问题的呼声变小了，让落水者的呼救声露不出水面。
也许更加好的办法是环环相扣，平等的相互制约、互为依靠。遗憾的是王安石和司马光都在分上还是合上争论不休。在王安石看来做别的都来不及了，先通过制置三司条例司把各项改革措施做好吧。
一次王安石在会上说：“将社会结构分成三层，第一层是国家，第三层是最下层百姓，其余作为第二层。我们的改革的基础是国家利益高于一切，百姓的利益不能受到侵害。”看来言外之意也明确了，搜刮富绅豪强。
苏辙说：“您不是说，‘民不加赋而国用饶’吗？”
吕惠卿说：“没说给百姓加赋啊！只是限制富绅豪强。”
苏辙说：“这些富绅豪强的财产也不是违法抢来的，为什么得不到保护？”这是一个非常尖锐的问题。
条例司的内部并不是风平浪静，王安石马上说：“这只是一个初步设想，没有达成共识之前不要外传，以免造成错误解读。”
在不损害各层利益的情况下优化配置也许是最稳妥的，但哪里有完全的不损害，只是程度大小而已。不久条例司就颁布了第一道新法，即“均输法”。这项新法涉及的范围小，只处理东南六路向首都开封运送贡品的事务。
现实的情形是，开封城内居住着大量的禁军高级军官、皇亲国戚、国家管理精英，但开封周边的物产无法支持这么庞大的消费。全国各路需要按照计划定期、定量、定规格的由各路转运使向开封无偿缴纳贡品。这些计划有些已严重偏离供求关系，丰收不增加，灾害不减少；有些开封的仓库已存满，还在不断的催缴；不管运输远近，一粒荔浦芋头运到开封比等大小的银子都贵；又不能存放又不能消费的东西只能再运到周边贱卖掉。
王安石对此深不以为然。“均输法”则本着“徙贵就贱，用近易远”的原则。不是固定不变地向各地征敛实物，而是在物价高涨的地区折征钱币，再用钱币到物产丰收的地区，以低价购买上贡物资，此即“徙贵就贱”。在购买条件同等的情况下，就到距离较近、交通便利的地区购买，此为“用近易远”。发运使有权掌握京城的供需关系、库存情况，灵活调度。这项新法还有一项核心内容，由政府提供启动资金，变无偿缴纳为政府采购。但除启动资金外，发运司只有维持盈利才能维持政府采购体系的运转。看来仅仅一个“均输法”都蕴含着不少的学问，百姓不再无偿上贡，而变为政府采购；政府不再盲目征收，局部过剩后贱卖。可问题是既然发运司可以盈利，原来的利去哪里了？这个利益的转移会不会引起波澜呢？
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